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李昕:論功能定位基礎上的國家追償制度建構

作者:丁嫣 來源:找法網 日期:2020-01-19 16:43





論功能定位基礎上的國家追償制度建構


(首都師范大學教授,法學博士)

內容提要:國家追償制度的目的在于國家賠償后對符合法定條件的公務人員進行經濟懲戒,具有制度的派生性、程序的獨立性以及追償的有限性等特性。目前,處于制度建構時期,受制于配套制度的完善,國家追償呈現出個人責任認定困難、追償動力不足,以及如何平衡追償與降低公務人員履職風險等制度困境。基于目前的制度現狀,應當明確追償的法定性、有限性,以程序設計和組織規范的完善為核心,通過立案調查權、責任認定權、處理建議權與處理權的分離實現權力的合理配置。


關 鍵 詞:國家賠償;追償;制度困境


根據我國《國家賠償法》的規定,追償屬于國家賠償后,對具有故意或者重大過失等法定情形的公務人員的責任追究方式。目前,在我國現已頒布的與國家賠償相關的規范性文件中,有關國家賠償后賠償義務機關對相關責任人追償的范圍、適用條件、追償標準、法定程序等具體問題并沒有明確規定,追償的具體制度尚處于空置的狀態。完善制度的前提在于明確制度的功能定位,因此,明確對相關責任人進行追償的目的,分析造成追償難以落實的現實原因和制度障礙,是完善國家追償制度,激活《國家賠償法》中追償條款的適用,進而發揮追償制度設計的功能,促進公務人員依法履行職務的前提和基礎。





一、 功能定位決定國家追償的法律特征


制度建構的目的決定著制度的功能定位。任何一項法律制度的功能定位是構成該項制度的性質、特征和內容的基礎。對于國家賠償制度有機組成部分的追償制度而言,功能定位決定著它的法律特征。


No.1

(一)國家追償的功能定位



我國《國家賠償法》第16條規定,賠償義務機關賠償損失后,應當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任。第31條規定,賠償義務機關賠償后,應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用:刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;在處理案件中有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。對有前款規定情形的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任。上述規定構成目前我國《國家賠償法》中有關追償追責制度的基本內容。根據上述條款可以看出追償屬于追責的一種形式,是國家賠償后對符合法定條件的公務人員進行的經濟懲戒,發生于國家賠償之后,具有事后性,廣義的追責除追償外還包括行政處分、刑罰。


追償的歸責原則直接體現追償的目的。歸責原則是決定是否承擔法律責任,以及在何種情形下承擔法律責任的基本準則。從追究法律責任的角度而言,追償的歸責原則的選擇和確立是該制度設計的根本目的的直接體現。基于現有《國家賠償法》的相關規定,追償的歸責原則具有主觀歸責與客觀歸責相結合的特點。所謂主觀歸責的核心在于強調公務人員對其實施的行為具有主觀過錯,即《國家賠償法》第16條規定的故意和重大過失,這一歸責原則的目的在于以公務人員是否存在“主觀過錯”,即以“故意”和“重大過失”作為是否應當追償的基本準則;而客觀歸責的核心在于將基于自由意志之下的行動視為歸責的前提,并作為認定是否應當追償的基本原則,《國家賠償法》第31條則是從行為的角度列舉應追償的具體行為,屬于客觀歸責,客觀歸責的特點在于規避了主觀過錯認定的不確定性,將追償的衡量標準建立于對相關公務人員行為違法性的客觀判斷基礎上。據此可見,在追償的歸責原則上,國家賠償法具有兩個方面的立法意圖:(1)無論是主觀歸責還是客觀歸責,公務人員行為違法是構成追償的基本前提;(2)以被追償人的行為而非行為的結果,作為追償的法定事由。將主觀過錯與行為違法作為追償的歸責原則,體現出我國《國家賠償法》設立追償制度的目的就在于督促公務人員依法履行職責。


追償屬于公務人員懲戒制度的組成部分,是基于職務關系而對公務人員的懲戒。作為一種責任追究手段,追償應當屬于追責的組成部分,其目的在于對違法行使職權的公務人員進行經濟懲戒。從目的的角度而言,建構追償制度的初衷在于通過完善責任體系,促進公務人員合法履行職責。因此,國家賠償后對相關公務人員進行追償追責是一種基于職務關系的懲戒行為。這種懲戒的特殊之處體現在它是建立于特定的職務關系之上,以職務關系為核心的制裁。由于追償是以公務人員違法履行職務產生國家賠償為前提,如此就形成了國家賠償與國家追償追責等多重法律關系之間的關聯性,同時鑒于國家賠償與后繼追償的歸責原則不同,又使得兩者之間具有了非統一性,關聯性體現為國家賠償是追償的前提,而非統一性則體現為國家賠償并不必然導致對相關公務人員的追償。這種非統一性恰恰構成追償的制度空間,何種情形應當進行追償,如何定位追償的主體,怎樣規范追償程序,如何保障被追償人的合法權益等等問題都需要通過完善追償制度給予相應的回應,而上述制度的完善都必須建立于追償的目的與功能定位的基礎上。


明確國家賠償中追償的功能定位直接關系到應當如何回應學術界有關追償法律屬性的界定以及模式選擇的追問。目前,對于追償的法律性質,存在三種分歧:(1)民事責任。這種觀點以代位責任說為理論根據,認為公務人員在執行公務的過程中因故意或重大過失侵害公民合法權益造成的損害,屬于公務人員的個人責任,國家只是代替公務人員承擔賠償責任,因此國家有權要求應當承擔損害賠償責任的公務人員補償國家的損失。(2)行政法上的債權。該觀點認為,追償權是國家為監督公務人員、被委托組織或個人依法履行職責而享有的對違法執行公務,有故意或重大過失的人員實施制裁的特別權力,該權力的基礎是國家與被追償人之間的特別權力關系。(3)行政責任。即國家通過追償的方式對有故意或重大過失的公務人員追究行政責任。這種觀點的理論基礎在于追償權行使的目的在于對特定公務人員的懲戒。根據我國國家賠償法的規定,所謂追償追責是指國家在承擔賠償責任以后,對存在故意或重大過失等法定情形的國家公務人員采取的懲戒措施,該制度的目的在于對具有過錯和重大過失公務人員,在符合法定情形的情況下給予懲戒。因此,應當將我國國家賠償中的追償定性為一種行政責任的承擔方式。


與功能定位相對應的另一個問題就是國家追償的模式選擇,理論界有關如何進行追償存在三種模式的分歧。(1)民事訴訟模式。即適用民事訴訟法對應當追償的公務人員提起訴訟。(2)行政追償加行政訴訟模式。即在行政追償基礎上,賦予被追償人提起行政訴訟權利的模式。(3)行政追償加行政復議模式。即在行政追償基礎上,賦予被追償人通過復議方式實現權利救濟的模式。如何設計我國的追償模式,需要考慮制度設計的目的,以及與現有相關制度的契合。鑒于當前我國對公務人員進行懲戒、處分的相關程序均采用的是非訴訟的特別程序,為了將追償納入整個公務人員懲戒制度體系中,避免制度的碎片化,應當采取第三種模式,同時,基于對被追償人權益的保障,以及維護司法專業性、獨立性的目的,應當分類完善相關懲戒制度,將追償制度與當下為完善司法責任制而正在建構的法官、檢察官懲戒委員會制度相結合,通過程序設計將追償納入該體系,實現兩者的契合。


總之,分析追償的功能定位的直接意義在于明確追償的法律屬性,從而將追償制度的建構納入我國行政責任、司法責任制度之中,準確界定追償在整個公務人員責任制度體系中的定位。


No.2

(二)基于功能定位的法律特征



根據我國《國家賠償法》的規定,所謂追償是指國家在承擔賠償責任以后,對存在故意或重大過失等法定情形的國家公務人員所采取的經濟懲戒,其目的在于對公務人員違法履行職務的行為進行懲戒,是一種行政責任的承擔方式。追償制度的存在意味著對公務人員的責任落實,是對國家賠償制度的補充。這一功能定位決定了國家賠償后的追償與國家賠償制度之間存在著關聯性,同時,與行政責任、司法責任制度等公務人員管理制度具有從屬性,決定了追償制度具有以下幾個特征:


1. 制度的派生性


追償制度的派生性主要體現為追償與前序的國家賠償制度之間具有關聯性,以及與作為其有機組成部分的公務人員責任制度之間具有從屬關系。


追償制度作為派生制度,受國家賠償制度的影響和制約。國家賠償為國家承擔的公法責任,屬于一種特殊的侵權責任,國家賠償責任構成對違法行使職權的公務人員進行追償的前提條件,即賠償義務機關按照賠償決定向賠償請求人支付賠償金后,賠償義務機關才可對有關責任人員行使追償權。因此,在賠償義務機關向受害人履行賠償義務之前,賠償義務機關的追償權只是擬制存在,只有賠償義務機關向受害人履行賠償義務以后,其才取得實在的追償權。目前,世界上大多數國家包括我國都采用“先賠后追”的追償形式。這種“先賠后追”的追償形式意味著“無賠償則無追償”,但對于廣義的追責而言,則存在著程序交叉與復合的可能性,比如,違法行使職權情節嚴重構成犯罪的,在國家賠償之前存在先啟動了刑事訴訟程序的可能性。


廣義的公務人員責任制度應當包括責任認定、違法的法律后果,以及責任追究程序。為了完善公務人員責任制度,我國正在進行相關的制度建設。作為公務人員責任制度的組成部分,國家追償制度與目前我國正在逐步完善的行政責任制、司法責任制具有緊密的關聯性。這種關聯性體現為兩個方面,其一,責任制的完善是認定公務人員個體責任大小的前提;其二,國家賠償構成追究公務人員違法責任的重要案件來源;其三,追償追責應當與行政責任、司法責任制度在責任認定、處理程序、權益救濟等相關制度上保持一致性。


2. 程序的獨立性


制度的派生性是建立于追償與國家賠償的關聯性的基礎之上的,而追償的獨立性體現為兩者的差異。國家賠償法律關系主體是賠償義務機關與被侵權人,由賠償義務機關向被侵權人承擔法律責任,追償則是國家機關的一種內部自我管理措施,公務人員與所屬國家機關之間的職務法律關系構成追償制度的核心。追償制度雖以國家賠償制度為前提和基礎,但兩者相互獨立。制度的功能差異決定了國家賠償程序同追償程序的不同。這種差異反映在程序規則上則表現為追償在法律關系、程序設置的目的、責任主體、啟動程序的法定條件、參加人的主體地位、基本程序等方面的特殊性。


3. 追償程序的非同一性


追償追責程序的非同一性體現在需要根據行政與司法職業的不同特點,有針對性地建構一套既統一又具有差異性的追償程序,以滿足對行政權與司法權的行使進行監督的不同制度需求,同時,保障不同性質的職權的履行不因制度供給的單一受到不當干涉。根據我國現行《國家賠償法》的規定,國家賠償主要包括行政賠償與司法賠償兩個部分,第16條和第31條分別對兩種不同的國家賠償中追償的歸責原則與法定情形作出了規定。基于行政與司法職能的履行具有不同的專業特點,針對行政機關的公務員與法官、檢察官等司法工作人員的追償,在職權特征、法定情形、追償追責機構、程序設計等方面均應當存在不同之處,因此,需要建立既統一又具有差異性的追償程序,以保障制度設計的合理與科學。






二、實現功能定位的制度困境


我國《國家賠償法》雖然確立了國家追償制度,但這一制度在賠償實踐中的貫徹落實情況并不令人滿意,現實中對責任人進行追償的情形非常少見。如何激活《國家賠償法》中追償條款的適用,進而發揮追償制度的功能,促進公務人員依法履行職務,維護公民、法人和其他社會組織的合法權益,成為當前一項重要議題。在這一背景下,客觀分析造成追償制度難以落實的現實原因和制度障礙,是完善制度的前提。


No.1

(一)個人責任認定的困難



追償是以法律責任的成立為前提的。根據違法行為的一般特點,法律責任的構成要件通常包括:主體、過錯、違法行為、損害事實和因果關系五個方面。國家追償所指向的對象通常是具體的國家公務人員,這就需要在國家追償案件中對公務人員責任的認定具體到每一個個體,需要厘清每一個個體公務人員行為的違法性和過錯的大小,但是實踐中國家賠償案件的發生通常涉及到多方面的因素,在黨委政法委或者其他領導干預辦案,公、檢、法組成專案組辦案、互相“配合”等等普遍存在的現實情況下,混合過錯的現象非常普遍,個體公務人員行為的違法性與損害結果之間的關聯性變得格外復雜,過錯的混合以及關聯性的模糊勢必造成責任虛化,也導致難以進一步確定具體的責任人。在行政賠償中,同樣存在混合過錯的情況,“行政批示”、“領導責任制”等制度,亦造成了被追償人責任認定的復雜化。這些體制上的根本問題需要通過體制改革得以完善,絕非孤立的追償制度可以解決。


No.2

(二)追償同促進公務人員履行職責之間的矛盾



追償的具體運行方式、實際執行的寬嚴程度,與國家公務人員職務的履行之間存在直接關聯性。如果啟動追償的標準過低,執行過分嚴厲,必然導致國家公務人員畏手畏腳,加大不作為、互相推諉的概率。因此,在追償制度中需要對追償條件、標準、時效、程序等有關責任認定的基本要素做出合理的規定。上述問題的解決都需要以規范為依據,但目前我國尚未頒布統一并且具有可操作性的相關規范性文件。


從 《國家賠償法》以及國家有關法律、法規對于責任者的相關追責規定來看,當國家公務人員由于行使行政或刑事職權給受害人造成損害,引起國家賠償后,面臨行政責任、刑事責任等多重法律責任的承擔。譬如依據《公務員法》《人民警察法》《檢察官法》《法官法》等以及有關錯案責任制等法律、法規的規定,對有關責任者分別不同情況,可以處以警告、記過、留用察看,調離特定崗位、除名、開除公職等行政處分,構成犯罪的還將對其追究刑事責任。從上述規定可以看出,不論對于行政賠償還是刑事賠償的有關責任人,都存在法律責任競合、并罰的可能性,面對責任的多重化、復雜化,如何權衡過錯、后果、責任之間的關系成為建構國家賠償追償追責制度的核心問題。


法律責任的承擔不僅需要權利義務的明確,同時需要責任配置的科學、適當,而協調過錯、后果、責任的前提在于將法律責任的承擔納入同一體系中進行相關因素的平衡與考量,因此,只有將國家追償制度納入統一化、體系化的公務人員責任制度之中,才能實現懲戒違法與降低履職風險兩種之間的平衡。目前有關公務人員的懲戒規定散落于不同效力等級的規范性文件之中,造成了關于公務人員懲戒的相關制度呈現碎片化的現狀,以法官懲戒制度為例,有關懲戒的規定散見于《法官法》、1999年最高人民法院頒布的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》、2009年最高人民法院頒布的《人民法院工作人員處分條例》、2015年最高人民法院頒布的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》等等各種法律法規和規范性文件中。在目前對于公務人員進行責任追究缺乏統一規范的情況下,立法的碎片化一方面會導致責任弱化、虛化;另一方面會存在因責任嚴苛而增加公務人員履職風險的可能性。


No.3

(三)國家追償受制于其他基礎性制度的完善



落實追償的前提是責任追究體系格局的建立與完善,追償制度與其他法律制度并非各行其道,而是同根同源的關系。就我國而言,行政責任、司法責任追究制度、公務人員權益保障制度是追償制度的內在驅動力和法理支柱,追償制度是對上述離散制度的凝結與提煉。追償制度的完善需要多個制度的有機統一、協調發展。這種關聯性使得我們無法通過孤立的國家追償的規范化實現制度的功能。


首先,追償制度的實施有賴于行政責任追究機制的確立與健全,而健全行政責任追究機制包括明確行政責任追究的主體、權限、適用范圍,完善行政責任追究程序,確立行政責任追究的責任形式,這些基礎性制度的完善是行政賠償后的追償制度有效實施的基礎;其次,追償制度的實施有賴于司法責任制度改革的推進與落實。懲戒制度屬于司法責任制的組成部分,當前,我國司法責任制的推行旨在通過明確裁判主體、確定主體責任,進而明晰了權責界限、問責對象。具體到懲戒制度,需要進一步厘定懲戒的事由和邊界,設定科學的懲戒主體,明確懲戒豁免情形,加強職業保障機制建設。國家賠償后,對相關責任人進行追償屬于懲戒的一種方式,因此,追償的實施與司法責任追究機制的完善密不可分;最后,追償制度化有賴于公職人員權益保障機制的完善。國家追償制度在規范公權力行使與促進公務人員積極履職的同時,還應注重加強對公務人員的權益保障機制的完善,缺失權益保障的責任追究將會嚴重影響公務人員履行職責的積極性,因此,要保障國家追償的有效實施,必須建構起完善的公務人員權利救濟及保障體系,尋求追償與個體權益間的平衡點,維護公務人員的職業尊榮,促進公務人員積極履職。除上述基礎性制度之外,《監察法》出臺之后,我國對公務人員的監察、懲戒制度將面臨新的調整,追償制度的完善必須回應當下監察體制改革的現實需要。


總之,目前,我國司法責任、行政責任的基礎制度正處于亟待完善的時期,基礎制度的不完善直接影響到追償程序中相關責任人過錯的認定,在這一背景下,國家賠償中個案的復雜性、制度的不完備性、中國審判制度改革中的階段性、變動性等都構成國家追償制度落實的現實障礙。追償制度的健全依賴于基礎性制度的建設,這種依賴性也使得孤立地完善追償制度無法發揮其應有的實際作用。


No.4

(四)有關同體追償的動力質疑



 “同體懲戒是指懲戒主體和懲戒對象屬于同一個組織或系統,是權力部門內部的一種自我懲戒。所謂異體懲戒是懲戒主體和懲戒對象來自不同的組織或系統,兩者之間無直接的利害關系和隸屬關系。”[2]在我國國家追償中,“賠償義務機關”即為追償主體。這種機制的設計遵循了“誰侵權、誰賠償、誰追償”的原則,即貫徹侵權機關、賠償義務機關與追償機關三合一的原則。


對于這種“誰侵權、誰賠償、誰追償”的同體追償追責模式,很多學者提出質疑,指出采用本機關對其所屬公務人員進行追償追責的同體追償追責模式,存在動力不足的弊端,并將其視為當前追償追責條款難以有效發揮的根本原因之一,反對者認為正是由于目前制度的設計選擇同體追償追責,而在實務中,追償主體往往與其工作人員唇齒相依,導致追償程序難以啟動,陷入“自己追責自己”的悖論。同時,由于目前的追償追責規定缺乏細化規則,對界定故意的因素、重大過失的條件、“部分或全部”的判定標準,均存在可上可下、可多可少的自由裁量空間,很容易受到人為因素的影響[3]。是否應當改革當前同體追償追責的模式,以及如何改革成為完善國家追償制度不可忽視的問題,目前,主要存在以檢察機關、上級機關、專門機構、監察機關作為追償追責主體幾種不同的主張。面對這些分歧,必須立足當下的體制改革,將追償制度的完善放置于整個公務人員責任體制的健全之中進行考量,需要依托現有的基礎,同時,結合我國當下監察制度改革進行整體性的制度設計。






三、改革背景下的階段性制度建構


理性認識追償制度的功能與作用是從實體和程序上細化國家追償制度的前提和基礎。目前,我國公務人員責任制度正在經歷了一個發展變遷的過程,在改革的重要關口,完善追償制度的首要任務是結合相關的制度和社會環境,避免孤立的、碎片化的制度建構。


No.1

(一)明確追償范圍的有限性



明確追償范圍的有限性的目的在于將追償追責限定于必要的范圍之中,具體表現為通過明確追償的法定情形,合理、科學地界定相關責任人行為的應懲戒性,一方面,通過國家追償,促進公務人員依法履行職責;另一方面又避免過度追責導致的弊端,合理界定公務人員的法律責任,進而實現對違法行使職權的懲戒與降低公務人員履職風險之間的平衡。


根據《國家賠償法》第3條和第4條規定,行政賠償的范圍共有九種情形,既包括對侵犯人身權的賠償,也包括對侵犯財產權的賠償,但該法第16條規定的行政追償追責范圍僅限于上述九種賠償情形中有“故意或者重大過失”的侵權行為。關于刑事賠償,該法第31條規定,刑事追償追責僅限于第17條中的第4項和第5項,以及“在處理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為” 的情形,顯然刑事追償追責范圍遠小于刑事賠償范圍。


具體到歸責原則,國家賠償法確立了違法歸責、過錯歸責和結果歸責相結合的多元歸責原則。其中,違法歸責主要表現為四種情況:(1)第3條第4條規定的行政賠償;(2)第17條第1款規定:違反刑事訴訟法的規定對公民采取拘留措施的,或者依照刑事訴訟法規定的條件和程序對公民采取拘留措施,但是拘留時間超過刑事訴訟法規定的時限,其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的。(3)第17條第5款規定:違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。(4)第38條規定:人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中,違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤,造成損害的,賠償請求人要求賠償的。過錯歸責原則的適用主要體現為第17條第4項規定:刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的。根據《國家賠償法》第17條第2項第3項、第18條以及第38條的規定,結果歸責原則的適用范圍包括行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯人身權、財產權的下列情形:(1)對公民采取逮捕措施后,決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的;(2)依照審判監督程序再審改判無罪,原判刑罰已經執行的;(3)對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤,造成損害的。違法歸責、過錯歸責和結果歸責相結合的多元歸責原則的確立,體現出國家賠償對被侵權人救濟的充分性。


與國家賠償所遵循的多元歸責原則不同,《國家賠償法》第16條明確行政賠償后的追償適用過錯歸責原則,追償范圍僅限于“故意或者重大過失”行為。第31條則以違法歸責為原則,通過列舉法定情形,明確被追償的對象限于具有“刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的,”以及“在處理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”。之所以在追償程序中采取嚴格的主觀過錯與法定情形列舉相結合的方式,排除結果歸責原則的適用,目的在于以公務人員的行為作為是否具有應懲戒性的認定標準,通過合理界定追償范圍,發揮追償機制的懲戒功能,督促公務人員依法履行職責。同時,明確追償范圍的有限性,避免因過度追償、濫用追償權扼殺公務人員履行職務的積極性。


No.2

(二)國家賠償追償主體的確定



合理確定追償主體的目的在于通過追償程序的啟動權力的配置,解決追償動力不足的問題,激活制度。目前,有關追償主體存在以下幾個方面的爭論:


1. 追償與行政追責是否應為同一主體


追償追責主體是指有權代表國家行使追償追責權利的機關。根據《國家賠償法》規定,國家賠償追償追責的方式包括:追償、行政處分、刑罰,除追究刑事責任之外,由于追償與行政處分同屬行政責任的承擔方式,均建立在公務人員的違法行為與國家賠償之間具有直接因果關系的基礎上,為避免對同一事實進行多重審理而導致的沖突與矛盾,保障追償、行政追責案件在認定事實上的統一性,應當采取追償與行政追責主體同一化的模式,即由擁有對公務人員懲戒處分權的有關機關統一行使追償與行政追責權。


2. 如何將監察制度的改革與追償制度的完善相結合


追償追責的動力不足是同體追償模式最大的弊端,但這種模式具有兩個方面的合理性,其一,體現出公務人員與所屬機關之間的職務法律關系;其二,體現出國家賠償后,違法行使職權的公務人員與承擔賠償責任的賠償義務機關之間法律上的利害關系。鑒于上述兩個方面的原因,應當肯定現有同體追償模式的合理性,與此同時,直面同體追償追責動力不足的弊端,在現有模式的基礎上,將公務人員懲戒制度的完善與當下監察制度的改革相結合,通過追償追責制度與監察制度的對接,利用監察機關的獨立性解決同體追償追責動力不足的問題。


我國國家監察制度改革對追償追責制度的完善既帶來了挑戰,但同時也是機遇。挑戰在于監察權的行使對國家賠償義務主體范圍的影響,由此產生的問題包括:監察權的行使是否應當納入《國家賠償法》的調整范圍,相關公務人員在行使監察權過程中的違法行為是否屬于應當追償追責的法定情形。機遇在于監察體制的完善對追償追責制度的落實與啟動有著促進作用,這種促進主要體現為追償追責與監察權的行使具有高度契合性,將追償追責納入監察權的范圍,實現兩者在程序上的對接與融合,一方面有利于整合目前分散的責任追究制度,實現公務人員責任制度的系統化和體系化;另一方面,有助于利用監察機構相對于其所在機關的專門性和相對獨立性的特點,打破目前同體追償追責模式的僵局,為追償追責程序的啟動注入新的動力。在目前我國完善監察制度的現實背景下,國家賠償必然成為監察機構介入公務人員違法失職行為的重要案件線索,監察將成為激活追償追責制度的重要機制。


No.3

(三)以程序規范為核心的制度設計



如前所述,國家追償制度作為公務人員懲戒制度的組成部分,依賴于有關公務人員的基礎性責任制度的完善。從法律技術的角度而言,完善責任認定與追究制度可以通過兩種方式得以實現,第一種方式是實體法的完善,即通過完善實體法細化公務人員的法律責任,解決各種責任復合的問題。具體到司法領域,通過實體法的完善厘清責任涉及到司法體制改革的深化,涉及到在案件的具體處理過程中審判權、審判管理權、審判監督權之間關系的協調,涉及院長、副院長、審判委員會、庭長等在個案審判中的“監督權與管理權”的合理配置。這些體制上的根本問題需要通過體制改革得以理順,絕非孤立地完善追償制度可以解決。第二種方式是程序法的完善,即通過完善公務人員懲戒程序規范,將實體責任的認定借助合理的程序設計來實現,以程序保障責任認定的專業性、民主性。目前,在體制改革過程中,有關公務人員責任的實體法的規定往往比較原則和抽象,法條中的粗略表述無法應對實踐中的復雜情形,通過程序規范包括追償在內的公務人員懲戒行為成為制度完善的基本路徑。選擇程序規范化的路徑意味著通過合理配置懲戒程序的啟動權、調查權、認定權、處理權,充分保障權力行使的專業化、民主化,保障利害關系人的合法權益,在上述程序規范化的基礎上,將個案判斷權賦與不同的組織,通過組織規范與程序規范的完善彌補實體法的粗陋。


當前,完善法官、檢察官懲戒制度是推進司法責任制改革的重要組成部分,黨的十八屆四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出改革法官懲戒制度,最高人民法院頒布實施的《關于全面深化人民法院改革的意見》提出建立“兩級模式”的法官懲戒委員模式,《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》和《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》確定完善懲戒制度的核心在于組織與程序的規范化,明確各級法院的監察部門作為受理、立案和調查部門,法官懲戒委員會作為獨立的裁決機構進行審理,并賦予受訴法官進行陳述、舉證和辯解的權利。


作為法律責任體系的組成部分,追償制度的完善依賴上述改革的進程,如何在司法責任、行政責任制度改革的過程中,同步完善包括追償在內的責任追究與懲戒制度是當下我們在改革中進行制度建構的一項重要內容。在這一背景下,由于制度之間的關聯性,使得一種制度的完善往往依賴與之相配套的相關制度的建構,其中任何一個環節的制度缺失都會影響到整個制度系統的運行,囿于這種關聯性,消極等待與之相關的配套制度完善,往往放大制度供給不足所產生的需求與弊端,因此,健全追償制度的當務之急是立足于追償制度在整個行政、司法責任制度中的地位,并與當下司法責任制改革中正在建立的法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會制度相契合,在逐步健全基礎責任制度的同時,將追償追責程序與專門委員會、法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會的相關制度進行銜接,從而實現完善追償制度與其他責任制度改革的同步發展,避免相互關聯的事項在制度設計中出現割裂化、碎片化的弊端。具體而言:


1. 立足于追償的公平、合理性,從立案程序、調查程序、審查程序、決定程序、救濟機制五方面對相關程序制度進行建構,完善聽證程序,明確被追償人的申辯權、異議權、復議申請權、復核申請權,保護被追償人的合法權益。


2. 通過程序制度的設計,賦予適當主體啟動追償程序,積極探索分工負責,協同并進的立案程序,以此激活追償追責條款。


3. 在程序設計中通過調查權、審查權、認定權與處分權的分離的模式,同時,將法官懲戒委員會制度與司法追償追責制度相結合,體現司法追償追責中保障司法人員履行職務的特殊需求。


4. 通過對法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會組織構成的規范,在法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會的組成人員構成中,納入專業人士、民意代表,以同行認定的方式體現專業化的要素,以民意代表的方式體現民主化的需求,通過同行認定、多元民主參與的組織規范體現對相關公務人員行使職權行為的過錯認定的專業性、民主性的特點。


No.4

(四)立案調查權、責任認定權、處理建議權與處理權的分離



立案調查權、責任認定權、處理建議權與處理權分離的目的在于通過權力的分離保障追償的有效、客觀與公正。為了與當下正在進行的監察制度改革相契合,同時,避免同體追償追責動力不足的弊端,應當將追償的立案調查權賦予賠償義務機關的紀檢監察部門,由其負責追償案件的立案調查。專門委員會、法官、檢察官懲戒委員會就公務人員的行為是否屬于法定的應當追償的范圍、過錯大小等事實進行認定,并在事實認定的基礎上做出處理建議,通過同行審議和認定的方式來保障追償的合法性與合理性。在上述程序的基礎上,由對公務人員擁有管理懲戒權的相關機關,依據專門委員會、檢察官懲戒委員會、法官懲戒委員會的認定結論和處理建議做出相應的追償決定。


總之,完善國家追償制度不僅需要與我國現有對公務人員處分的相關制度契合,同時必須著眼于當下的改革與發展,體現制度設計的前瞻性。基于對被追償人權益的保障,以及維護司法機關特有的專業性、獨立性的目的,應當分類設計追償程序,將對司法人員的追償納入當下司法責任制之中,與正在推動的法官、檢察官懲戒委員會制度相結合,通過程序設計將追償納入該體系,實現兩者的契合,體現賠償義務機關、法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會在各自職責范圍內的分工負責、互相配合。


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